בעקבות הבחירות: איך בוחרים במדינות אחרות בעולם?

השבוע יצאו מיליוני ישראלים לקלפיות ובחרו את המפלגה המועדפת עליהם בשורות הכנסת ה-22. בזכות הצבעתם, מאמינים המצביעים, למפלגה בה בחרו יהיה כוח רב יותר, והיא תמליץ לנשיא על זהות ראש הממשלה המיועד. בכך הם מקווים להשפיע על גורלה של ישראל בשנים הקרובות.

בסופו של דבר, עבור המצביע בקלפי, זאת פרוצדורה קלה למדי: הוא בוחר במפלגה, והיא עושה עבורו את כל השאר ותופרת את הקצוות וההישגים – בין אם באמצעים הפרלמנטריים ובעיקר באמצעות שותפות קואליציונית.

גם אם שיטת הבחירות שלנו נראית לנו טריוויאלית, הגיונית ואפילו טובה, הרי שמבט מעמיק לשיטות ממשל ובחירות אחרות בעולם מעלה גם סימני שאלה בשיטה הישראלית. מנגד, בשיטות האחרונות פעורים אינספור "חורים" שהשיטה הישראלית מדלגת עליהם בקלילות.

דרוש רוב קואליציוני

עוד לפני שנבין כיצד מתקיימות הבחירות ומהי שיטת הבחירות הקובעת את הדרך שבה המצביעים בוחרים את נציגיהם בבית הנבחרים והממשלה, עלינו להכיר את שיטות הממשל הנפוצות במשטרים הדמוקרטיים בעולם – שהן למעשה המבנה של הדמוקרטיה והדרך שבה מורכבת הרשות המבצעת והרשות המחוקקת של אותה מדינה.

למעשה, בעולם הדמוקרטי ישנן שלוש שיטות ממשל: ממשל נשיאותי – בו ראש הרשות המבצעת נבחר באופן נפרד מהרשות המחוקקת ונושא באחריות כלפי כלל הציבור – דוגמת שיטת הממשל בארה"ב; ממשל פרלמנטרי – בו הציבור בוחר את נציגיו לפרלמנט, כשלאחר מכן מפלגת הרוב או הקואליציה מקימות מתוכן את הממשלה, שזקוקה לאמון הרוב בפרלמנט כמו בישראל, וממשל מעורב – כזה המשלב מאפיינים של ממשל פרלמנטרי וממשל נשיאותי בו בדרך כלל נשיא המדינה מתמקד בענייני חוץ וראש הממשלה בענייני פנים. ממשל כזה קיים לדוגמה בצרפת.

השוני המרכזי בין ממשל פרלמנטרי לנשיאותי הוא בעיקר סביב השאלה מי בוחר את ראש הרשות המבצעת (ראש הממשלה או הנשיא) – האם הציבור בוחר בו ישירות (במשטר הנשיאותי) או שהוא נבחר על ידי הפרלמנט (במשטר פרלמנטרי).

בשאלה זו, ישראל שייכת בהחלט למדינות בהן קיים משטר פרלמנטרי, אם כי היה ניסיון בחירה ישירה בראש ממשלה לצד בחירות רגילות לכנסת בבחירות תשנ"ו בהן נבחר בנימין נתניהו לראשות הממשלה ובבחירות תשנ"ט בהן נבחר אהוד ברק לראשות הממשלה, ובבחירות המיוחדות רק לראשות הממשלה בשנת תשס"א בהן נבחר ישירות אריאל שרון לראש הממשלה, כשמיד אחר השבעתו הוביל לשינוי החוק בכנסת ולחזרה לשיטת הבחירה הרגילה.

מיד לאחר ההצבעה ששינתה את החוק, אמר שר החוץ דאז שמעון פרס כי "החוק הזה (של הבחירה הישירה, י.ט.) הביא נזק אדיר לדמוקרטיה הישראלית ולכנסת, וברוך שפטרנו". בניגוד אליו, ראש הממשלה הנוכחי בנימין נתניהו שלא היה אז חבר כנסת, אמר בתגובה להעברת החוק כי "אני מצטער שהכנסת לא בחרה ללכת קדימה לשיטה הנשיאותית שאני מאמין בה אלא רק ללכת אחורה". באותה נשימה העריך נתניהו כי שינוי החוק לא נועד לבלום אותו, אולם מאוד ייתכן שהיום – אחרי בחירות תשע"ט מועד א' שבהן הוא לא הצליח להרכיב ממשלה – הוא חושב אחרת.

גם כאשר ישראל בחרה ישירות את ראש הממשלה, היא הייתה עדיין ב"שיטה מעורבת", שכן עדיין ראש הממשלה נדרש להקים קואליציה של מפלגות והיה תלוי בהן בין היתר כדי לשרוד הצבעות אי אמון שיכלו לפזר את ממשלתו – בניגוד לשיטה נשיאותית טהורה, כמו בארה"ב, שם הנשיא נבחר מראש לתקופת כהונה קבועה ואינו יכול להיות מודח על-ידי הפרלמנט, אלא במקרים חריגים ביותר.

לפי המכון הישראלי לדמוקרטיה, מרבית מדינות אירופה הן בעלות משטר פרלמנטרי או משטר נשיאותי מעורב בו הנשיאים הנבחרים נדרשים לגבש רוב קואליציוני כדי לשרוד, בעוד מרבית המדינות שמחוץ לאירופה – כל מדינות אמריקה (למעט קנדה וחלק ממדינות הקריביים הקטנות), מרבית מדינות אפריקה, הפיליפינים, אינדונזיה והרפובליקות המרכז-אסייתיות – הן בעלות משטר נשיאותי מוחלט.

הפולמוס אודות שיטת הממשל העדיפה הוא אחד היסודיים ביותר בתחום חקר המוסדות והפוליטיקה ההשוואתית. לכל שיטת ממשל ישנם יתרונות וחסרונות.

בשיטה הנשיאותית, למשל, היתרונות הם שהבחירות מצביעות על רצון ישיר ושקוף של הציבור, מבטיחות כהונה וממשל יציב לכל אורך תקופת הכהונה וכן העובדה שהנשיא והרשות המבצעת אינם נמצאים תחת ביקורת הרשות המחוקקת ולכן זו הפרדת רשויות אפקטיבית יותר. מנגד, בשיטה הנשיאותית יש חוסר גמישות אם מתברר, למשל, שהנשיא שנבחר על-ידי רוב הציבור מתגלה בדיעבד כחסר כישורים הולמים ויש קושי להחליפו, ובנוסף, סיטואציה של בחירות ישירות מביאה לכך שהתחרות הפוליטית נחשבת לקיצונית ומקוטבת יותר בהשוואה למפלגות בשיטה הפרלמנטרית הדורשת שיתוף פעולה בין המפלגות – מה שהופך ליתרון בשיטת הממשל הפרלמנטרית.

אזור נבחר

לאחר שקברניטי המדינה הגיעו למסקנה באשר לשיטת הממשל בה בחרו, נשאלת השאלה המרכזית איך יתקיימו הבחירות לבתי המחוקקים – בין אם מדובר בקונגרס ובסנאט האמריקני, בפרלמנט הבריטי או בכנסת הישראלית.

שיטת הבחירות בישראל היא שיטת בחירות יחסית, בה מתחלקים כלל הקולות הכשרים בבחירות במספר המושבים בפרלמנט ובאמצעות כך נקבעת כמות המנדטים לכל מפלגה בפרלמנט – כך שהמדינה כולה היא אזור בחירה אחד.

מרבית המדינות בעולם משתמשות במנגנון כזה או אחר של בחירות אזוריות, כאשר במדינות מסוימות הבחירות הן רק אזוריות ובאחרות הן משולבות.

במדינות בהן שיטת הבחירות הינה אזורית לחלוטין (שיטה "רובנית"), כלל המושבים בפרלמנט מחולקים לאזורים במדינה כך שלכל אזור יש מושב אחד, והמועמד שזוכה ברוב מסוים באזור מסוים – הוא הנבחר. בשיטה זו, אין חלוקה למנדטים והבחירה היא על פי מספר הקולות שכל מועמד קיבל בלבד.

במרבית המדינות הדמוקרטיות בעולם המדינה מחולקת למחוזות בחירה, ובכל אחד מהמחוזות הללו נבחרים בנפרד נציגים לרשות המחוקקת הלאומית. בחלק מהמקרים, מספר מחוזות הבחירה הוא כמספר המושבים בבית המחוקקים וכל מחוז שולח נציג אחד. כך למשל בבריטניה, צרפת וארה"ב.

עם זאת, במקרים רבים המחוזות גדולים יותר ושולחים כמה נציגים, שמספרם שונה ממחוז למחוז. כך למשל בפורטוגל, שמחולקת ל-22 מחוזות בחירה, מחוז ליסבון הוא הגדול ביותר ובו נבחרים 47 נציגים, ואילו מחוז פורטאלגרה, הקטן ביותר, בוחר שני נציגים בלבד.

במדינות עם מחוזות בגודל לא אחיד מספר הנציגים תלוי במספר התושבים שמתגוררים בהם ומתעדכן מפעם לפעם, בהתאם לשינויים בגודל האוכלוסייה. למעשה, בבחירות אצלנו ישראל כולה משמשת כאזור בחירה אחד שבו נבחרים 120 נציגים.

לפי שיטת הבחירות בבריטניה, למשל, נבחרים 659 חברי בית הנבחרים באזורי בחירה בני נציג אחד, בשיטה רובנית עם רוב פשוט. כתוצאה מעיוותי השיטה, לרוב אחוז הקולות בו זכתה המפלגה בבחירות לא מצביע בהכרח על מספר המושבים שקיבלה. שיטת הבחירות בקנדה דומה לזו הבריטית, בה המועמדים נבחרים במחוזות בני נציג אחד, ברוב פשוט, ומרכיבים את 301 מושבי הפרלמנט.

בצרפת נהוגה שיטת ממשל נשיאותית-למחצה, במסגרתה הנשיא נבחר בבחירות אישיות אולם ראש הממשלה וממשלתו זקוקים לתמיכת הפרלמנט בו ישנם 577 חברים. חברי האספה הלאומית בצרפת נבחרים באזורים בני נציג אחד בשיטה רובנית. כדי לנצח בסיבוב הראשון נדרש רוב מוחלט, אך בגלל ריבוי המועמדים נערך סיבוב שני בין המועמדים שזכו ב-12.5% ויותר מהקולות בסיבוב הראשון.

מחסום ראשון

בשיטת הבחירות היחסיות, יש למפלגות המתמודדות מחסום נוסף לפני הכניסה לפרלמנט: אחוז החסימה, הוא שיעור האחוזים הקובע מהו סף הקולות הנדרש ממפלגה מסוימת על מנת להיבחר לפרלמנט, כך שקולותיה של מפלגה שקיבלה פחות מכך לא ייספרו. לאחר סינון הקולות שהלכו למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה מתבצעת חלוקת המנדטים בין המפלגות שכן עברו את אחוז החסימה.

במדינות שמנהיגות סף נמוך של אחוז החסימה, ניתן לראות מספר רב של מפלגות בפרלמנט, שחלקן מיוצגות על ידי מושבים ספורים בלבד – בעוד שככל שאחוז החסימה גבוה יותר, הרי שבפרלמנט מצויות מפלגות גדולות יותר.

בישראל עומד אחוז החסימה החל משנת תשע"ד על 3.25%, לאחר שהועלה בלחץ המפלגות הגדולות ובעיקר כדי להצר את כוחן של המפלגות הערביות שנאלצו להתאחד מאימת אחוז החסימה הגבוה. למרות סף אחוז החסימה הגבוה, עדיין לא מעט מפלגות מתמודדות בבחירות, ובבחירות האחרונות לכנסת ה-21, למשל, הצביעו 366,016 קולות (8.49% מסך כלל הקולות הכשרים) לרשימות שלא עברו את אחוז החסימה. מדובר על שיעור שווה ערך לכעשרה מנדטים – הגבוה ביותר בישראל מאז ומעולם.

אחוז החסימה בישראל נקבע באופן רשמי רק לקראת הבחירות לכנסת השנייה, לאחר שבבחירות לאספה המכוננת לא נקבע אחוז חסימה, אולם הסדרי חלוקת המנדטים קבעו שרשימה שלא קיבלה לפחות 1 חלקי 121 מהקולות הכשרים, לא תשתתף בחלוקת המנדטים העודפים, ובכך נקבע אחוז חסימה מעשי של כ-0.83% מקולות הבוחרים.

לקראת הבחירות לכנסת השנייה בשנת תשי"א נקבע במפורש אחוז חסימה של אחוז אחד – שנותר בתוקף עד לשנות ה-90. למרות זאת, משנות ה-50 שאפו המפלגות הגדולות להעלות את אחוז החסימה אך תמיד היוזמה טורפדה מסיבות פוליטיות. רק לקראת סוף כהונת הכנסת ה-12, נוצרה הזדמנות פוליטית להעלות את אחוז החסימה, ובשנת תשנ"ב, לקראת הבחירות לכנסת ה-13, הוא הועלה ל-1.5%. בבחירות הללו, אגב, הביאה עליית אחוז החסימה להיעלמותה מהזירה של קולות רבים, בהם של מפלגת התחיה, שלמרבה האירוניה הייתה בין היוזמות של העלאת אחוז החסימה, והעובדה שנותרה מחוץ לכנסת אפשרה ליצחק רבין להקים ממשלת שמאל.

לאחר הבחירות הללו נשמעו קולות לפיהם העלאת אחוז החסימה לא השיגה את מטרתה והמפלגות הגדולות דווקא הלכו ונחלשו, בעיקר בגלל הבחירה הישירה לראשות הממשלה שנכנסה לתוקף החל מהכנסת ה-14. עם זאת, מגמת היחלשות המפלגות הגדולות נמשכה גם בכנסות ה-15 וה-16, ולאחר הבחירות לכנסת ה-16 נוצרה שוב הזדמנות פוליטית להעלות את אחוז החסימה והוא הועלה ל-2% החל מהבחירות לכנסת ה-17. בשנת תשע"ד הועלה אחוז החסימה באופן דרמטי ל-3.25%, וזהו השיעור התקף כיום.

לצד זאת, ככל ששיעור אחוז החסימה גדל, כך גדל גם מספר הקולות שניתנו למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה ולמעשה 'הושלכו לפח'. בבחירות לכנסת ה-17 בוזבזו 185,235 קולות (כ-6% מכלל המצביעים), בבחירות לכנסת ה-18 נרשמו 103,904 קולות (0.82% מכלל המצביעים) שלא נספרו, בבחירות לכנסת ה-19 כבר ניתנו 268,795 קולות (כ-7.08% מכלל הקולות הכשרים) למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה, בבחירות לכנסת ה-20, בהן עמד כבר אחוז החסימה על 3.25%, ניתנו 190,233 קולות (כ-4.5% מכלל המצביעים) למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה, ובבחירות האחרונות לכנסת ה-21, כאמור, היה מספר שיא של קולות שהלכו למפלגות שלא עברו את אחוז החסימה – 366,016 קולות (8.49% מסך כלל המצביעים).

העלאת אחוז החסימה נועדה למנוע מצב של ריבוי מפלגות ולצמצם מצבים של סיעות יחיד, כמו שהיה נהוג בישראל בימים שבהם אחוז החסימה היה 1%. לשם השוואה, בשבדיה יש אחוז חסימה של 4% מקולות הבוחרים בכלל המדינה או 12% באחד מ-29 מחוזות הבחירה של המדינה. בגרמניה, פולין וניו זילנד נהוג אחוז חסימה גבוה יחסית של 5%. בטורקיה מונהג אחוז חסימה של 10%, ובצרפת שיעור גבוה עוד יותר ועומד על 12.5%. לעומתם, בהולנד ומקדוניה אין אחוז חסימה כלל.

כך או כך, אם מתעלמים מאחוז החסימה, מספר הבוחרים הנדרשים על מנת להשיג מנדט אחד בכנסת הוא נמוך יחסית ועמד בבחירות האחרונות על 32,860 קולות בלבד. לשם השוואה, בגרמניה, עבור כל מושב בבחירה ארצית בבונדסטאג נדרשים כ-150,000 מצביעים. בהולנד, שאין בה אחוז חסימה, נדרשים מעל 64,000 קולות למושב בבית התחתון.

הישגים פוליטיים

בישראל, כאמור, שיטת הבחירות היא יחסית ובמתכונת ארצית, ללא חלוקה למחוזות בחירה. כמונו יש רק עוד שתי דמוקרטיות ותיקות בעולם שעורכות בחירות בשיטה כזאת, ללא מחוזות: הולנד וסלובקיה, מה שמצית כל העת את הדיון סביב שיטת הבחירות בישראל.

כמו דברים רבים במערכת החוקית כאן, המדינה ירשה את השיטה היחסית הנוקשה מהמערכת הפוליטית של היישוב בתקופת המנדט. שיטה זאת הייתה מבוססת על קנאותן של המפלגות השונות - שהאידאולוגיה וההרכב האישי שיחקו בהן תפקיד חשוב - לעצמאותן. השיטה יצרה מערכת רב-מפלגתית, שהוצדקה בכך שהיא מאפשרת ביטוי וייצוג מרבי לקבוצות שונות באוכלוסייה, בתקופה שבה חלות תמורות מרחיקות לכת ומהירות בהרכב האוכלוסייה בעיקר בעקבות העלייה.

מעת לעת מגיחה סוגיית שיטת הבחירות בישראל על יתרונותיה וחסרונותיה, ומתפתח דיון על אודות השינויים הרצויים בשיטה הקיימת. להערכת פרופ' גדעון רהט, עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה וחבר סגל באוניברסיטה העברית, "חלוקה למחוזות תפחית את הפיצול המטורף במערכת המפלגתית הישראלית ויהיו בה פחות רסיסי מפלגות – מה שיחזק את המפלגות הגדולות".

לטענת רהט, חלוקה למחוזות תגביר גם את ייצוג הפריפריה בכנסת, כיוון שהיא תחייב בחירה של חברי כנסת שמתגוררים בכל האזורים הגאוגרפיים במדינה ותיתן ליותר אזרחים תחושת חיבור עם נבחריהם: "במצב הנוכחי יש תחושת ריחוק מאוד גדולה בין האזרחים לחברי הכנסת. אבל ברגע שהבוחר מצביע עבור נציג של המחוז שבו הוא מתגורר, הוא מזהה את אותו הנציג כשליח שלו", מסביר פרופ' רהט.

לטענת רהט, שיטת הבחירות הנוכחית הייתה מלכתחילה 'זמנית', אך כמו כל דבר בישראל היא נותרה עד היום. "לפני קום המדינה עלו הצעות לקיים שיטת בחירות אזורית, אך המייסדים חששו מהשיטה הזאת מכיוון שכך היו עלולים להיווצר מחוזות עם רוב ערבי - והם רצו למנוע מצב כזה", הוא אומר. אחרי קום המדינה ההצעה עלתה שוב, אך נתקלה בקשיים טכניים. "הבחירות הראשונות נערכו תוך כדי מלחמת העצמאות ואזרחים רבים נשלחו לשדה הקרב, הרחק מהבית. היה קושי לשייך כל אזרח למחוז בחירה ולכן נקבעה שיטה ארצית, שלא שונתה בהמשך", הוא מסביר.

במהלך השנים עלו מדי פעם הצעות לשילוב ממד אזורי בשיטת הבחירה בישראל, אך הן לא אומצו. הראשון שביקש לשנות את שיטת הבחירות הוא ראש הממשלה הראשון דוד בן גוריון, שכבר בשנת תש"ט יזם החלטת ממשלה בזכות הנהגת בחירות רובניות על פי המודל הבריטי. אלא שאז שוכנע בן גוריון שהשיטה היחסית עלולה שלא להעניק לאף מפלגה רוב בכנסת, וממילא תוליד משטר קואליציוני מכביד ומסורבל – ולפיכך ההצעה נדחתה על ידי שותפיו הקואליציוניים ובייחוד על ידי המפלגות הדתיות שחששו, ובצדק, מאבדן בסיסי הכוח וההשפעה שלהן בשיטה הרובנית.

סוגיית שינוי שיטת הבחירות עלתה על שולחן הכנסת לפחות עשר פעמים בין השנים תש"ח לתשמ"ח, הן מהצד השמאלי של המפה הפוליטית והן מהצד הימני. חלק מן ההצעות, ששיקפו תחושה רווחת של אי-נחת ממגרעות השיטה הקיימת, עברו בקריאה הראשונה, אך כל הניסיונות להביא לשינוי טורפדו במהירות על ידי הסיעות הקטנות ובראשן המפלגות החרדיות.

במהלך שנות התשעים נואשו כבר רוב תומכי הרפורמה מן האפשרות להוציאה אל הפועל ובמקום זאת הסתפקו בקידום הרעיון של בחירה אישית לראשות הממשלה, שיושמה שלוש פעמים בלבד עד שבוטלה.

גם 'ועדת מגידור' לבחינת מבנה הממשל הציעה בשנת תשס"ז כי מחצית מחברי הכנסת ייבחרו ב-17 מחוזות בחירה רב-נציגיים, אך למרות זאת, הצעת חוק שהוגשה כשנתיים אחר כך על ידי כמה חברי כנסת (מהקואליציה ומהאופוזיציה) וביקשה ש-60 חברי כנסת ייבחרו במחוזות, לא קודמה.

עד 120?

למה מונה הכנסת רק 120 חברים – ממוצע של ח"כ אחד לכל 70,000 אזרחים? ומה המצב בעולם?

מאז כינונה, הכנסת מונה 120 חברי כנסת. מספר זה נקבע בישיבת מועצת המדינה הזמנית לקראת הבחירות לאסיפה המכוננת שהפכה לכנסת הראשונה והתקיימה בג' חשוון תש"ט. לפי ההחלטה, הכנסת תמנה 120 חברים – כמספר חברי הכנסת הגדולה בימי בית שני, להבדיל.

מספר בעלי הבחירה אז עמד על 506,567 איש בלבד, כאשר ניכוי הקולות שלא עברו את אחוז החסימה והחלוקה למנדטים הביא לכך שלכל מנדט נדרשו 3,592 קולות בלבד. למרות ששיעור המצביעים בישראל כבר הכפיל את עצמו מאז פי 12 – מספרם של חברי כנסת לא שונה מאז, כנראה בשל המספר הסימבולי שנבחר.

אחת לכמה שנים צץ ועולה לכותרות רעיון להגדיל את מספר חברי הכנסת – מה שלהערכת מומחים רבים יביא לחיזוק כוחה של הכנסת מול הרשות המבצעת. בין ההצעות היו להגדיל את הכנסת ל-140, 160 ואפילו 180 חברים.

לפני כשנתיים אף הגיש ח"כ הרב אורי מקלב (יהדות התורה) הצעת חוק דומה להגדיל את מספר הח"כים ל-140, ובדברי ההסבר להצעה נאמר כי "מספר חברי הכנסת, 120, נקבע לפני 70 שנה עם קום המדינה. מאז מתברר שעומס העבודה על חברי הכנסת הולך וגדל. הכנסת הקימה ועדות קבועות נוספות וכן מקימה ועדות זמניות רבות אחרות. חברי הכנסת חברים בוועדות רבות ואינם מספיקים לבצע כהלכה את עבודתם הפרלמנטרית". ההצעה, כצפוי, לא קודמה.

בהשוואה לפרלמנטים אחרים בעולם, בישראל מספר חברי הפרלמנט קטן בהשוואה למספר האזרחים – חבר פרלמנט אחד בממוצע לכל כ-70 אלף אזרחים.

הפרלמנט הפיני, לדוגמה, מונה 200 חברים לכ-5.5 מיליון אזרחים בלבד – ממוצע של חבר אחד לכל 27.5 אלף תושבים; בדנמרק, בה מתגוררים רק כ-5.8 מיליון תושבים, מכהנים 179 חברי פרלמנט שהם חבר אחד לכל כ-32.5 אלף תושבים; בנורבגיה ישנם 169 חברי פרלמנט – בממוצע אחד לכל כ-31 אלף תושבים; בשבדיה מכהנים 349 חברי פרלמנט – בממוצע אחד לכל כ-28.5 אלף תושבים; בצ'כיה ישנם 281 חברי פרלמנט – בממוצע אחד לכל כ-38 אלף תושבים וגם באוסטריה, בה מספר התושבים דומה לזה שבישראל, מכהנים 183 חברי פרלמנט, שהם בממוצע אחד לכל כ-37.7 אלף תושבים, ורק בהולנד מכהנים 225 חברי פרלמנט – ממוצע של חבר אחד בממוצע לכל כ-76 אלף תושבים, בדומה למצב בישראל.